新一轮政策性金融工具概况与背景 [page::0][page::1]

• 规模5000亿元，预计四季度落地，主要应对外贸不确定性及支持科技创新和新质生产力。

- 与历史两轮工具不同，重点投向数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施及民营企业支持。

• 财政与金融政策协同，资本金通过政策性银行SPV投放，杠杆倍数估计为4倍。

三轮政策性金融工具对比及资金投向差异 [page::2][page::3][page::4]

• 2015-2017年及2022年两轮主要支持基建，新一轮则侧重新质生产力和消费基础设施。

- 新工具中约20%资金投向民营企业，约1000亿元，助力提振民营固定资产投资。

资金运作流程与负债端资金成本分析 [page::5][page::6]

• 项目由地方及企业申报，经发改委审核后由政策性银行设SPV注资，资本金规模约1万亿元。

- 预计配套银行贷款杠杆4倍，撬动4万亿元贷款。

• 负债端主要为央行低成本PSL资金及政策性银行债券，资本金贷款利率比负债端高100-200个基点，贷款利率约3%。

信贷“资产荒”有望改善及经济影响 [page::6][page::7][page::8]

• 预计撬动4万亿贷款，拉动企业中长期贷款增速由8%回升至12%，促进贷款结构优化。

- 5万亿元投资拉动固定资产投资增长约10个百分点，民营企业投资增速回升约4个百分点。

• 投资转化为活期存款，预计M1增速提升约4.5个百分点，促进通胀回升。

贷款需求与资产荒改善趋势 [page::8]

• 基建类贷款增速近年来下降：“信贷挤水分”导致贷款结构恶化。

- 新工具实施有望减少“贷款水分”，促进贷款质量和资金有效流向实体。

中金报告《详解新一轮政策性金融工具》详尽分析报告

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一、元数据与报告概览

报告标题： 详解新一轮政策性金融工具
作者团队： 林英奇、周基明、许鸿明、张帅帅 等
发布机构： 中国国际金融股份有限公司（中金公司）
发布日期： 2025年10月10日
研究主题： 新一轮政策性金融工具的背景、结构、资金来源、资金投向、运作机制及其对信用市场和经济增长的潜在影响。

核心论点及传达信息：
报告围绕发改委9月29日发布的5000亿元新型政策性金融工具，详解其背景差异于过去两轮政策工具、新资金投向重点（数字经济、人工智能、消费类基础设施、民营企业）以及财政金融政策协同创新模式。重点指出新工具有望在2025年四季度落地，借助资本金撬动4万亿元银行贷款，带动总额约5万亿元投资，缓解当前银行“资产荒”，推动信贷结构优化和经济内生增长。[page::0,1]

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二、逐节深度解读

2.1 报告摘要与应对新形势

• 关键论点：

该轮政策金融工具起点于2025年4月25日政治局会议，旨在应对当前外贸摩擦风险、扩大内需、扶持科技创新，支持新质生产力，并兼顾地方财政压力。不同于2015-2017年和2022年两轮工具主要缓解经济下行压力和注重基建投资，本轮旨在挖掘长期经济增长动力，支持新兴领域。

• 逻辑与假设：

经济于2025年上半年实现5.3%GDP增速，符合全年5%以上目标，需求结构转向质量提升，资金支持由传统基建向科技创新、数字经济转移。[page::1]

• 数据点：

5000亿元资金规模，接近2022年7400亿元的规模，但侧重点转向新质生产力及消费基础设施建设。[page::0,1]

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2.2 新融资工具的发行背景与资金投向

• 四大政策目标：

1. 科技创新重点，尤其是人工智能，弥补资本金不足，促进融资增长
2. 扩大消费基础设施，促进消费升级，支持提振内需
3. 支持出口型企业应对外贸摩擦等不确定性
4. 缓解地方财政压力，替代土地出让收入下降对投资资本形成的缺口

• 资金投向差异：

- 历史前两轮以基建为核心（图表1显示2015-2017年和2022年均以基建为主，政策和贴息模式不同）
- 本轮五千亿重点投向数字经济（5G、物联网、数据中心等）、人工智能（算力设施、创新应用）、低空经济（智能网联、起降设施）、绿色低碳项目及消费基础设施（教育、文旅、智慧商圈等）
- 其中20%资金支持民营企业，约1000亿元，缓解2025年1-8月民间固定资产投资同比下滑2%，且低于国企投资水平（图表4、图表5）[page::2,3,4]

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2.3 财政与货币政策协同创新机制

• 资金来源与流程：

- 中央预计5000亿资金由政策性银行设立的基础设施基金作为资本金的一部分，预计资本金占比为50%，则项目资本金约1万亿；
- 资本金撬动4倍银行配套贷款，整体可带动5万亿投资规模；
- 资本金贷款利率约3%，负债端主要由央行的PSL（抵押补充贷款，当前利率2%）和政金债（约1.59%利率）组成，确保融资成本低廉（息差在100-200个基点合理区间）。

• 投放流程：

1. 地方政府和企业申报符合新质生产力、消费基础设施重点领域项目；
2. 省市级发改委联合部门审核形成项目清单；
3. 由政策性银行出资设立SPV基金公司参与资本金投资；
4. 资本金到位后撬动商业银行配套贷款；
5. 预计国开行侧重制造业，农发行注重农村基建，进出口银行关注外贸项目（图表6）。

• 政策效果预期与历史对比：

图表7、图表8显示2015年以来PSL发行变化，配合政策工具激活信贷市场的历史规律，[page::5,6]

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2.4 对信贷市场的积极影响及测算分析

• 信贷和投资拉动测算：

- 假设政策性金融工具占资本金50%，未来3-5年可撬动4万亿贷款，带动贷款余额增速提升1.5个百分点，社融增速1个百分点；
- 投资增速提升10个百分点，民营企业投资增速提升约4个百分点；
- 预计投资全部转化为活期存款，M1增速提升4.5个百分点，促进通胀回升（图表9）。

• 信贷需求结构的转变与银行收益改善：

- 2023年6月以来企业中长期贷款增速降至约8%，远低于2022年水平，信贷需求疲软且贷款结构恶化；
- 新工具带来的4万亿贷款需求能使中长期贷款增速回升至12%，有望缓解“资产荒”，减少票据贴现、短期对公贷款等低息贷款的比例，优化息差，提升银行资产端收益率；
- 利用存款活化降低负债成本，改善银行营收，高质量政信客户及新质生产力发达地区区域银行最受益（图表10，图表11）[page::6,7,8]

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三、图表深度解读

图表1：历史三轮政策性金融工具对比

展示了2015-2017年“专项建设基金”、2022年“政策性开发金融工具”与2025年“新型政策性金融工具”三轮政策的时间背景、规模、资金来源及投向领域差异。2025年重点从基建向数字经济、人工智能、低空经济、消费基础设施转型，且强调20%资金投向民营企业，显示政策重点的转变与升级。[page::2]

图表2：地方政府土地出让收入与样本城投债务规模对比

红线显示自2021年下半年开始，地方政府土地出让收入明显下滑，黑线显示样本城投有息债务规模稳步攀升，反映地方融资压力加大，土地财政模式面临挑战，为政策性金融工具提供了财政补充“空中加油”的必要性。[page::2]

图表3：2025年政府债券月度发行量增长

2025年各月份政府债券发行量明显高于2022年及2023年同期，说明财政发力前置，为本轮政策性金融工具资本金提供支持背景。[page::3]

图表4 & 图表5：政策性金融工具资金主要投向及民企固定资产投资增速

细分数字经济、人工智能、低空经济、绿色低碳、消费基础设施、农业农村、交通物流、市政园区八大领域，体现广泛产业覆盖及技术升级趋势。民企投资增速长期低于国企，资金注入有助改善民企投资环境。[page::4]

图表6 & 图表7 & 图表8：政策性金融工具资金运作和PSL资金来源

图6为资金运作模式流程图，描绘政策性银行利用央行PSL和政金债融资，发改委审批，地方政府申报，项目公司投资与配套贷款的资金流传递。图7和图8则通过时间序列数据展示政策性金融工具推出时PSL发行量和利率变动识别，佐证资金低成本来源及其历史作用。[page::5,6]

图表9 & 图表10：M1增速与中长期贷款增速趋势

图9显示M1同比增长与PPI之间的关系，往年经济复苏阶段M1通常大幅增长，本轮政策推动的信贷投放有望带动M1回升，从而促进通胀上行。图10显示2023年初以来企业中长期贷款增速下滑后有望反弹，为信贷“资产荒”拐点提供实证支持。[page::7]

图表11 & 图表8（贷款需求与贷款“水分”）：

图11揭示短期对公贷款、票据贴现等非真实需求贷款占比上升，造成贷款“水分”。如信贷“资产荒”缓解后，贷款结构将趋向改善，沉淀资本更接近实体需求。[page::8]

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四、估值分析

报告本身侧重宏观政策解读及资金运作机制，未涉及具体企业或资产估值模型（如DCF、市盈率、公允价值等）；然而，测算分析用到的杠杆倍数（4倍配套贷款）、利率水平（资本金贷款3%，负债端利率2%左右）和资金投向比例（政策款占资本金50%）构成其财务结构核心假设，具有重要估值意义。杠杆效应与低息差支持资金使用效率最大化，为未来评估具体项目和相关银行贷款资产质量提供决策基础。

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五、风险因素评估

报告简短提及风险：

• 信贷投放进度风险：政策性金融工具能否准时、高效落地存在不确定性。

- 项目收益不确定：所支持项目的回报及经济效益无法完全保证，尤其是新兴领域项目的长期盈利能力。

未细化具体缓解措施，但通过发改委多级审核、政策性银行项目择优投资、项目必须符合开工时间节点等机制隐含缓解。[page::1,7]

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六、批判性视角与细微差别

报告表述基调积极，强调政策工具将破解融资瓶颈、促进经济结构优化。需注意：

• 对政策效果多为顺风假设，信贷需求能否有效释放和资本金配套是否足额到位存大变量。

- 预计“资产荒”拐点和息差回升部分仍依赖宏观经济复苏和地方财政稳定，不确定性较高。

• 对民营企业投资提振虽提及资金占比20%，但未详述审慎标准和风险控制，这方面若执行不到位或面临信用风险。

- 资本金杠杆倍数假设4倍基于过去经验，市场环境和银行风险偏好变化可能影响实际倍数。

• “息差合理”的利率设定建立在优质客户贷款假设之上，市场利率波动和银行定价能力需关注。

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七、结论性综合

该报告系统性解构2025年新一轮政策性金融工具的出台背景、规模与重点投资方向，以及财政与货币政策的协同创新机制。相比历史前两次，此次更明确支持数字经济、人工智能、消费基础设施和民营企业，反映当前中国发展阶段的结构升级需求和经济政策调整重点。评估显示，凭借5000亿资本金规模和4倍贷款杠杆，未来3-5年将撬动近5万亿银行贷款和投资，显著促进固定资产投资和信贷需求回暖，缓解银行“资产荒”，推动贷款结构向中长期优质项目流转。

各图表中的数据与趋势密切配合文本分析：从地方土地财政压力图表到PSL发行时点的信贷工具释放，再到M1增长与企业贷款结构修复，全方位展示了政策意图、资金流动作和宏观信用体系主线。整体上，报告展现出中金公司对新一轮政策性金融工具积极的政策预期，并强调其经济稳定与结构优化的助推作用。

同时，报告谨慎指出信贷投放与项目收益风险，提醒市场关注执行效率和风险防控。对政策性银行、地方政府乃至商业银行的业务布局有重大指导意义，尤其看好国有大型银行及新质生产力快速发展的区域银行潜在受益。

综上，该报告为理解中国政策性金融工具创新及未来信贷、投资环境变动提供了重要参考框架和详实数据支撑。

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参考与溯源

报告所有结论与解读均依据原文各页内容，关键论述与数据均添加对应页码标注，确保信息可追溯和严谨。

• 资金投向、政策环境、融资模式来源于第0-6页。

- 风险与市场影响分析取自第1-7页。

• 图表深度分析覆盖第2-8页所有图，重点解读政策工具历次对比、财政资金变化及信贷结构数据。

- 法律免责声明见第9页。

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（完）

报告